交通運輸部公路局解讀《公路工程造價管理暫行辦法》

加強公路造價管理，促進行業健康可持續發展——交通運輸部公路局解讀《公路工程造價管理暫行辦法》

公路工程造價管理，同工程質量、安全、進度共同構成工程建設項目管理的四大任務，貫穿于公路建設管理全過程，體現在工程建設的每一個環節，對工程品質和行業建設環境等具有直接影響。合理確定建設項目造價并有效控制建設投資，對工程的質量、安全、工期等有著重要的保障作用，對公路運營期間保證良好的路況水平和安全便捷出行具有重要意義。工程造價管理是各級交通運輸主管部門的重要職責。
2016年9月2日，交通運輸部發布了《公路工程造價管理暫行辦法》（部令2016第67號，下簡稱《辦法》），并自2016年11月1日起施行。這是我國第一部關于公路工程造價管理的規章制度，作為行業規章，從國家層面完善了公路工程造價管理制度體系，明確了各方職責和權利、義務，確定了全過程造價監管機制，為公路工程造價管理有法可依、遵章守規提供了制度保障，具有標志性意義。
一、《辦法》出臺的必要性
一是造價管理依法行政的需要。造價管理是公路建設管理的重要組成部分，造價監督管理是交通運輸主管部門的重要職能。長期以來，各地造價監管機制和監督效能差異較大，造價管理總體體現為分頭、分段、分散的情況，與公路的公益屬性和公路造價的全過程、分階段的計價特點不相適應。制定《辦法》，從國家層面完善公路工程造價管理制度體系，明確公路工程造價管理實行政府監督、建設單位全面負責的管理機制，明確勘察設計單位、施工單位和從業人員等參建各方在造價管理中的責任，規范監管機制，對于依法行政，實現政府的有效監管和職能的順利轉變具有重要意義。加強造價管理制度建設，強化監督機制運行，使制度成為帶電的高壓線，也可一定程度預防工程領域腐敗現象的發生。
二是解決造價管理全過程的需要。公路工程造價貫穿于項目建設各階段，公路建設項目要經過估算、概、預算、結算、決算等多次計價過程，各階段造價數據內生相互聯系。而一直以來，公路工程造價審批（查）的管理程序和內容主要遵照各建設階段相應的規定，缺乏系統性規定，也切斷各階段造價數據之間的內在關聯，降低了效率，也不利于造價控制以及準確計價。應建立造價全過程管理機制，將造價管理納入建設程序的各個環節，將造價管理的各個階段和各個環節有機銜接起來，通過實施“事前控制、事中監督、事后核定”建立起工程造價的全壽命關系，才有利于實現造價的控制。因此，通過制定《辦法》，將造價管理工作程序和主要內容予以整合、明確，實現全過程造價管理。
三是推進供給側結構性改革的需要。經濟社會發展對交通的依賴不斷增強，但公路建設、養護成本上升與資金緊缺的矛盾日益突出，已成為制約公路發展的瓶頸。同時，社會公眾及有關部門對公路資金使用績效的關注度也越來越高。通過資金的“開源”和“節流”，為緩解目前行業所面臨的投融資困境提供支撐。造價管理是合理確定和有效控制公路建設資金規模的重要手段。通過有效的造價管理，在保證工程質量、安全前提下，節約建設成本，優化公路建設投資結構，緩解資金不足的矛盾，提高公路投資效益和社會效益，促進公路行業向節約型可持續發展的健康方向發展，是推進行業供給側結構性改革的有力舉措。
四是引領行業走向現代工程管理之路的需要。現代工程管理理念已深入人心，造價管理作為建設管理和行業監督的重要組成，隨著《辦法》的實施，將更加規范、嚴謹、更好地體現公路建設現代工程管理的特點。同時，標準化和信息化建設已成為工程建設重要的管理方式和發展方向，公路工程造價管理具有開展標準化和信息化建設的先天優勢和需求，可推動管理效率的提高，提升造價管理水平和體系的完善。
二 《辦法》重點內容
《辦法》共五章30條，分別為總則，造價依據，造價確定和控制，監督管理，附則。
（一）界定了適用范圍。
《辦法》規定在中華人民共和國境內的公路新建、改建、擴建工程的造價活動，適用本辦法。目前公路的投資主體呈多元化趨勢，無論哪種投資建設模式，都不改變公路作為公共基礎設施的服務屬性，為維護公眾利益，無論是使用國有資金投資、國家融資還是其他主體投資建設的公路工程項目（如BT、BOT、PPP項目），都應進行造價的有效監管，其造價活動都適用于本辦法。對于養護工程，由于其管理程序、工程內容和造價組成不同于新建工程，因此規定公路養護工程造價管理可根據作業類別和規模參考本辦法執行。
同時，《辦法》闡明了公路工程造價活動的涵蓋范圍是從項目籌建到竣工驗收交付使用的全部過程，也明確了全過程中主要環節的造價控制節點。
（二）確立了造價活動遵循的原則。
《辦法》規定公路工程造價活動應當遵循客觀科學、公平合理、誠實信用、厲行節約的原則。開展造價管理不是一味謀求壓低造價，而是主張合理造價：在優化建設方案、設計方案的基礎上，在建設程序的各個階段，采取有效的方法和措施，合理利用資金，在保證質量和安全的前提下，把建設工程造價控制在合理范圍，取得更好的社會效益和經濟效益。
（三）明確了各方造價管理職責。
《辦法》明確了公路參建各方在造價管理中的職責和權利：交通運輸部負責全國公路工程造價的監督管理；省級交通運輸主管部門負責本行政區域內公路工程造價的監督管理；重點明確了建設單位承擔公路工程造價控制的主體責任，這是部相關文件首次就建設項目的造價控制提出責任主體，也是行業主管部門開展監督管理的責任主體；其次是對勘察設計單位提出了造價確定和控制的具體要求。勘察設計單位在造價控制中發揮著重要作用，應切實做好技術經濟方案比選、科學確定設計方案，同時做好前后階段對比、加強造價預控；對于施工單位，重點是履行合同約定；而對于監理、咨詢等其他相關參建單位，因與建設單位是合同關系，由建設單位承擔造價控制的主體責任，其職責更多體現在市場行為自律中，因此在《辦法》中沒有具體規定。
（四）規定了造價依據的主要內容和管理層次。
《辦法》明確規定了“造價依據”的范圍，并分層次明確了交通運輸部和省級交通運輸主管部門對造價依據的管理范疇，同時考慮到公路工程不斷采用新工藝、新設備、新材料，而交通運輸主管部門制定定額等造價依據一般有滯后性，無法及時全面涵蓋，在工程計價亟需時，建設單位作為造價控制的的主體責任單位，應組織開展成本分析。以此同時，交通運輸主管部門和相關從業單位也應共同長期不懈地開展定額標準、費用標準等造價依據的及時補充和更新工作，積極促進造價依據與公路技術進步相適應。
（五）強化了公路造價全過程管理機制。
《辦法》規定了公路建設項目立項階段、勘察設計階段、招投標階段、施工階段、工程交（竣）工階段等各階段造價確定和控制的具體要求，這是首次完整地對公路建設全過程、各環節的造價確定和控制提出系統要求，尤其是對招投標階段、實施階段、交竣工等階段的明確規定，填補了行業在這方面的制度欠缺；此外，針對參建各方普遍關注的設計變更、政策性影響、調整概算、審計調整等問題，對造價影響亦較大，《辦法》均原則性提出了處理方式，解決了業內長期以來思路不統一、方法差異大的問題。《辦法》分階段控制、全過程管理的系統化管理思路有利于全國公路建設資源的均衡及有效利用。
（六）加強了造價監督管理。
《辦法》明確規定了交通運輸主管部門的監督管理職責、監督檢查主要內容、處理方式等內容。造價的監督管理應貫穿公路建設的全過程重點環節，但有別于常規的建設項目督導，應更側重于與投資控制相關的管理行為，以內業為主。同時充分發揮信用體系在鼓勵守信、懲戒失信中的震懾作用。通過加強監督和信用評價、信息公開等方式起到提升管理的作用。
（七）引導公路造價信息化管理發展方向。
隨著科技的發展和“互聯網+”時代的來臨，信息化已成為工程管理體系的主要手段和重要措施。《辦法》對此進行原則性引導，造價管理要順應時代發展，利用科技進步，搭建起部級和各省公路工程造價大數據平臺，并實現互聯互通和信息共享，形成全國一盤棋的思想，深層挖掘造價數據價值，以信息技術引領造價管理發展，大幅度提升管理效率，提升行業管理水平。信息化是以數據的標準化為基礎的，因此部還將盡快制定發布造價信息化標準，以統一部省兩級造價信息平臺的數據接口。
（八）提出公路造價隊伍建設的要求。
公路建設具有周期長、投資額大、自然條件復雜多變、社會涉及面廣等特點，決定了工程造價的單件性，多次性，動態性，組合性，多樣性，復雜性等。造價管理需要一支高水平、穩定的隊伍，這就對公路造價從業人員提出了較高的要求，要不斷加強自身職業素質建設。在國家職業資格制度改革背景下，《辦法》順應改革思路，將通過對從業人員的信用體系建立和信用評價、信息公開等方式來開展隊伍建設。與公路建設信用體系相融合，建立造價人員信用管理平臺，對其編制造價文件的質量和真實性進行評價，對造價人員行為進行有效管理和監督。